六月一日，大朝，太尉刘裕奏《八项事宜疏》。黄门侍郎羊欣大声宣读刘裕的奏疏，刚念罢第一条，朝堂之上就引发轩然大波。

“燕国既平，变民被灭，休泰之机已显，臣上疏陈便宜八事：其一，试行土断。请于扬州境内试行土断……”土断是朝廷为了解决侨置带来的问题推行整理户籍、重新调整郡县的一种手段，主要是居民不分侨、旧，一律按所居郡县编入户籍，取消对侨人的优待，清理隐匿的漏户，把逃亡的农户和豪强阴蔽的私户重纳为赋役的对象。

土断一说是西晋司空卫瓘所提出，最初的目的是依照汉代的乡举里选法，使举善进才，纠正九品中正制的弊端。

东晋建立后，设立了诸多侨州、侨郡、侨县安置流民，这些人称为侨人，户籍有别于当地百姓的黄籍称白籍。

白籍不算正式户籍，好处是不用承担国家调役，不过这些侨人要被招募参与北伐。

随着时间推移，这些侨人分化成两极，王谢这样的上品门阀主政朝堂，占用田园山林，而多数无产的百姓不得不沦为部曲、佃客，或者开荒成为自耕农。

南下的北方士族与南方士族因为权力爆发矛盾，南北百姓也因朝廷的赋役政策不同而引发侨旧矛盾，为躲避朝廷税赋，不少南方的百姓索性依附在门阀门下。

这样一来，门阀士族大量地侵占土地、隐匿户口，严重地影响了朝廷收入。

于是东晋朝廷分别于咸康十年和兴宁二年进行了咸康土断和庚戌土断，效果明显。

特别是桓温主持的庚戌土断大大地提高了东晋经济、军事实力，为北伐筹集了资本，甚至为后来的淝水之战奠定了基础。

桓温逝后，庚戌土断被废止，门阀士族再次大量地侵吞土地，而司马元显因为建康兵力不足，征调江南

“免奴为客”者进京服兵役的诏书引发了孙恩之乱，加速了晋王朝的毁灭。

眼下的朝廷国库空虚，除了雍兖等地，江南各州登记入籍的百姓不过三百万数，大量的百姓成为门阀的部曲和佃户。

徐道覆攻打朱雀桥时，光乌衣巷中的门阀就能组织起一千多人的部曲，可想而知这些门阀的农庄、别墅中有多少佃客。

刘裕在京口诛灭刁氏时，其门下佃客三千余人，得田千余顷，敞开库房，粟米任由百姓称力而取，居然弥日不尽。

相比王谢庾郗禇等上品门阀，刁氏还是小巫见大巫，刘裕雄心勃勃地想通过土断富国强军。

然后刘穆之、刘敬宣、徐羡之等人无不劝他要小心谨慎，土断必然引起门阀士族的反对，刘裕与门阀之间的关系刚有所好转，若是此时进行土断必然致使关系破裂。

经过再三商讨，刘裕决定以扬州为试点进行土断，因为扬州经孙恩、卢循之乱，百姓伤亡惨重，门阀士族对三吴之地的掌控力大大下降，刘裕是兼任扬州刺史，拿自己所任的州来试点旁人无话可说。

即便如此，尚书左仆射郗恢和中书令谢混皆出言反对，朝臣们纷纷附和。

琅琊王头痛地摆摆手，道：“诸卿，且听完太尉的奏疏再议。

“其二，裁撤冗官。郡县凋散、百姓寥落，应精简人员，裁撤冗官。”刘裕在奏章中明确提出，扬、徐、荆三州置将不得超过二千人，官吏不得超过万人；其余州置将不得过千人，吏不得过五千人，但兵丁不在此限。

丹阳尹郗僧施心中盘算，这条限制各州官吏将领的人数，恐怕是针对豫、江刺史刘毅而来。

雍兖梁司青五州被杨安玄把持，朝廷几乎插不进手去，官俸也不用朝廷供给，每年还会上缴国库数十万石钱粮，置将设官之事朝廷难以约事。

以前广州被卢循占据，对朝廷旨意置若罔闻，自然也不会听从朝廷派遣官吏，如今刘太尉派禇裕之为刺史，广州重归掌控，但广州经卢循之乱，官吏数目不足，亦无影响。

交州地处偏远，朝廷官员多不愿去就职，朝廷对他的管辖十分有限。原交州刺史杜瑗逝后，交州官吏以交州离建康万里之遥，刺史之职不应中断，推举其子杜慧度代管交州事务。